L’investissement public, levier repensé du développement économique territorial

Les collectivités locales réalisent en France 70% de l’investissement public. Ces flux d’investissement produisent d’importants effets d’entraînement à même de stimuler l’attractivité d’un territoire : construction de bâtiments et d’infrastructures qui favorisent l’implantation d’entreprises, la création d’emplois et la consommation des ménages, dépenses de transports au service de l’interconnexion du territoire, dépenses de santé et d’éducation en faveur de la croissance potentielle. Aussi les dépenses d’investissement public sont-elles majeures pour stimuler le développement économique territorial.

Quels choix des collectivités locales dans un contexte de finances publiques dégradées ?

Les collectivités locales, sous pression financière, doivent ou réduire leurs investissements ou mobiliser un levier fiscal déjà bien affecté

Les collectivités locales sont sous pression financièrement car l’Etat a engagé une baisse significative de ses transferts financiers en leur direction. La baisse de 11 milliards d’euros (11 Md€) de la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur 2015-2017 est un coup dur pour les collectivités qui sont sommées de faire des coupes dans leurs dépenses. 2016 est la deuxième année de baisse des dotations : la DGF a ainsi connu une baisse de 9,2%.

Le recul continu de l’épargne brute[1] des collectivités locales (-2,6% en 2016) impacte sensiblement le niveau d’investissement consenti (48,7 Mds€ pour 2016). Il faut voir là une relation homothétique : la diminution des dotations se retrouve, par reflet, dans la baisse des investissements réalisables. Autrement dit, si les dotations diminuent de 10 milliards d’euros, les investissements baisseront de 10 milliards d’euros, comme le rappelle Jean-Sylvain Ruggiu, directeur du marché « Secteur public et PPP » du groupe BPCE.

L’autre réaction à ce cadre national contraint de la dépense publique pourrait alors passer par une hausse de la fiscalité locale. Or, la fiscalité n’est pas pour les collectivités locales une source de dynamisation économique tant sur un plan conjoncturel que sur un plan structurel. Sur un plan conjoncturel d’abord car les recettes fiscales ralentissent. Deux exemples en attestent : la hausse de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ne sera que de +1,4% en 2016 contre 4,5% en 2015, selon la Cour des comptes ; la TICPE, dont le produit est à destination des régions, échelons du développement économique, connait une stagnation. Sur un plan structurel ensuite car le pouvoir de taux des collectivités territoriales est à la fois « réduit et encadré ». Réduit car les collectivités n’ont qu’une capacité limitée pour fixer les taux des impôts locaux – surtout les régions depuis la réforme de la taxe professionnelle. Encadré car il existe des taux plafonds qui figent les opportunités d’action.

Les réactions des pouvoirs publics nationaux

Les mesures nationales en faveur de l’investissement sont insuffisantes et incohérentes au regard de son importance en régime de croissance faible

Dans ce contexte, conscients de l’importance de l’investissement public pour la croissance et le développement économique territorial, les pouvoirs publics ont tâché de le stimuler, ou du moins de minimiser son recul. Ainsi, des recettes supplémentaires de 70 M€ sont dégagées, notamment grâce à l’élargissement de l’assiette des dépenses éligibles au Fonds de compensation de la TVA, dispositif créé pour stimuler l’investissement. D’autres mesures sont également déployées, parmi lesquelles l’augmentation des crédits (+200 M€) de la dotation économique pour les territoires ruraux (DETR), ou la création d’une dotation de soutien à l’investissement du bloc communal (800 M€ échelonnés sur plusieurs années).

Les mesures nationales sont autant de correctifs insuffisants et ne concourent nullement au déploiement d’une véritable politique d’investissement, soucieuse en premier chef de placer les territoires sur un sentier de croissance équilibrée et dynamique.

De fait, nous demeurerons en 2017 dans un contexte financier en défaveur de l’investissement. Nous aurons pourtant toujours besoin d’investissements et il apparaît plus que nécessaire, en régime de croissance molle, de garantir leurs conditions de déploiement.  D’une part, l’investissement public exerce un effet multiplicateur sur l’investissement privé, d’autant plus fort que la croissance est faible, comme en France. Selon l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), cet effet multiplicateur est de 2. Autrement dit, 1 euro d’investissement public augmente la croissance de 2 euros. D’autre part, nous aurons toujours besoin d’investissements, et ce pour deux raisons. D’abord, parce qu’il convient de moderniser notre parc d’équipements actuel, ce qui supposerait 37 Mds€ d’investissements par an selon la Banque Postale. Ensuite, parce que de nouveaux investissements doivent permettre de répondre aux défis de demain, comme les réseaux numériques nécessaires pour l’attractivité des territoires, ou la transition énergétique.

Les perspectives d’action pour l’investissement

Des axes d’action doivent ce faisant être dessinés en faveur d’un développement économique efficace et ne contribuant nullement à une aggravation des finances publiques

De fait, quels leviers peuvent être légitimement activés pour que l’investissement public redevienne source de dynamisme économique et social, sans aggravé l’état des finances publiques ?

Augmenter les impôts diraient certains. Mais une trop forte ponction fiscale a in fine des conséquences néfastes sur l’implantation et le développement des entreprises sur les territoires. Autrement dit, une telle stratégie irait à l’encontre de ce à quoi elle aspire : la croissance et le développement économique. Appuyée sur des éléments statistiques robustes – il faut bien le préciser, une étude du Medef souligne à cet égard une corrélation entre hausse de la fiscalité locale et hausse du taux de chômage[2]. Il s’agit toutefois de trouver un équilibre et de ne pas se priver de ressources clés, comme la CVAE qui pourrait être augmentée à 2-3% au lieu d’1,4%.

Recourir à l’endettement peut être une solution, et ce d’autant plus que nous sommes dans un contexte de taux d’intérêt bas, et qu’il existe une ressource abondante et diversifiée pour favoriser l’emprunt des collectivités locales. L’intervention par prêts directs de la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), l’activité large de prêteur de BPCE (encours de 55 Md€ sur le secteur public local), l’activisme de la Banque Européenne d’Investissement sont autant de moyens à disposition des collectivités territoriales pour stimuler leur poste d’investissement. Mais de tels leviers ne doivent pas faire oublier la crise de solvabilité tapie dans l’ombre des collectivités dynamiques sur le marché des prêts : beaucoup de collectivités n’ont pas les moyens, eu égard à leur épargne brute et leur capacité de désendettement, de bénéficier des facilités offertes par les organismes de prêts. A cela s’ajoute le fait que s’endetter revient plus cher aux collectivités locales qu’à l’Etat central (coût de l’endettement de 3,3% pour les premières contre 2,3% pour l’autre).

Reste que l’endettement est un moyen pour nombre d’entre elles de se développer et de compenser le désengagement de l’Etat dans les territoires et qu’il faut profiter du contexte de taux bas pour faire avancer certains investissements nécessaires pour l’avenir. Aussi, les 20% de financement de l’investissement par endettement par les régions en 2016 ne sont pas chose anormale.

Plus fondamentalement, gageons que plusieurs voies d’action pourraient être mises en avant pour développer une politique d’investissement public local équilibrée, c’est-à-dire à la fois efficace économiquement et respectueuse de l’impératif de rationalisation de la dépense publique.

D’abord, hiérarchiser les priorités d’investissement dans un souci d’attractivité et de développement économique.  Il convient de cibler les politiques publiques porteuses pour chaque territoire, et de bien insister sur la transition énergétique et le développement du très haut-débit. L’exemple ligérien est à cet effet éclairant : la région a en effet souscrit deux prêts de 120 M€ auprès de la CDC pour financer la rénovation énergétique de ses lycées.

Ensuite, maintenir un certain niveau d’équipement dans les territoires, facteur crucial de soutien à l’économie locale, condition pour la pérennisation des emplois et de l’appareil productif dans les territoires.

Mieux associer enfin la sphère publique et la sphère privée dans les choix d’investissements qui ont une large portée au plan économique. Au-delà du partenariat public-privé, « poison insidieux » pour certains, panacée pour d’autres, il est d’autres moyens d’associer la puissance publique et la puissance privée. Par exemple, gageons que les opérations de crowdfunding et les montages de financement de projets de collectivités par les entreprises soient incités et optimisés.

De fait, la réussite de l’investissement public local comme vecteur de développement économique territorial suppose l’association de plusieurs forces : une action publique locale qui vise l’efficacité et la cohérence entre ses missions publiques et ses ressources ; une action entrepreneuriale soucieuse de créer de la valeur en s’appuyant sur les équipements et les aides publiques ; une action positive enfin des forces externes, les structures publiques et privées de financement certes, mais l’Etat aussi, prompt en ce cas à ne pas réduire la croissance potentielle par des arbitrages invalides sur le plan macroéconomique.

[1] L’épargne brute est le résultat des recettes de fonctionnement moins les dépenses de fonctionnement.

[2] MEDEF PACA, Baromètre 2016 de la fiscalité régionale